1. עתירה לביטול החלטה של המשיבה 1, הועדה המחוזית לתכנון ובניה-מחוז תל אביב (להלן:
"המשיבה 1" או
"הוועדה המחוזית") מיום 14.5.09, בה נדחתה התנגדות העותרת לתוכנית תא/מח/3793, ולהצהיר כי היה על המשיבה 1 לקבל את ההתנגדות, ולבצע הליך של איחוד וחלוקה, במסגרתו יוקצו לעותרת זכויות בנייה או ישולמו לה תשלומי איזון במקומן.
2. תוכנית תא/מח/3793 (להלן:
"התוכנית" או
"תוכנית תא/מח/3793") חלה על חלקה 219 בגוש 6631 (מגרש 7) וכן על חלקה 197 בגוש 6631 (מגרש 9).
מגרש 9 נוצר בתוכנית תא/1631/א (להלן:
"תוכנית 1631") באיחוד וחלוקה של חלקות 56 ו-83 אותה יזמה העותרת, שהיתה הבעלים במשותף עם אחרים בחלקות 56 ו-83. התכנית 1631 אושרה בשנת 1984.
לגבי ייעודו של מגרש 9 בתוכנית 1631, נקבע: "
מגרש להשלמה - מגרש להשלמה מס' 9 יירשם על שם עיריית תל-אביב-יפו כפיקדון, לצורך השלמת מגרש מיוחד מס' 7 שבתכנית מפורטת מס' 1722" (סעיף 14 לתוכנית).
בסעיף 18 לתוכנית מפורטת תא/1722 (להלן:
"תוכנית 1722") נקבע:
"מגרש מיוחד 7 מיועד למשטרה או לכל תכלית אחרת באישור הועדה המחוזית".
בתוכנית תא/מח/3793, שונה ייעודו של מגרש 7 למגרש של בנייה רוויה למגורים, ולשטח ציבורי פתוח (שצ"פ). ייעודו של מגרש 9 שונה בתוכנית זו, ליעוד של שצ"פ ודרך.
העותרת התנגדה לאישור התוכנית משני נימוקים: האחד, כי לא נתנה את הסכמתה לתוכנית, על אף היותה הבעלים של מגרש 9 שנרשם בתוכנית 1631 לפיקדון בלבד, בידי המשיבה מס' 2 (להלן:
"המשיבה מס' 2" או
עיריית תל-אביב".
) השני, כי לא נעשה הליך של איחוד וחלוקה המלווה בטבלאות איזון, גם למגרש 9 וגם למגרש 7, כמתחם אחד.
3. הועדה המחוזית דחתה בהחלטתה את התנגדות העותרת וקבעה:
"... המתנגדת היתה בעלת זכויות במגרש 9 הנגזר במחלקות 83 ו-77 בגוש 6631 והיא קיבלה בגינו זכויות במגרש חלופי בתכנית תא/1631/א'. בהתאם לתכנית זו נרשם מגרש 9 בבעלות העיריה כפיקדון לשם השלמת מגרש מס' 7 המיועד עפ"י תכנית תא/1722 ל"משטרה או לכל תכלית אחרת באישור הועדה המחוזית". נוכח הגדרה רחבה זו, לא ברורה טענת המתנגדת בדבר ביטול "הצורך המקורי" של המגרש, לא כל שכן כאשר מגרש 9 מיועד בתכנית דנן לצרכי ציבור בלבד לשימוש כלל הציבור (שצ"פ ודרך). נוכח כל האמור, אין הועדה סבורה כי התכנית מקפחת בכל אופן שהוא זכויות לכאורה של המתנגדת".
החלטה זו של הועדה המחוזית היא העומדת במרכז העתירה.
4. לטענת העותרת, התעלמה הועדה המחוזית מכך, כי מגרש 9 נמסר למשיבה 2 כפיקדון בלבד. משמעותה של עובדה זו, היא, כי זכותה של העותרת במגרש 9 הועברה כזכות מותנית לעיריית תל-אביב, וזאת בכפוף לקיומו של התנאי, לפיו מגרש 7 מוסיף לשמש "כמגרש מיוחד" כאמור בתוכנית 1722. עם שינוי ייעודו של מגרש 7 בתוכנית ליעוד שאינו מהווה אחד מהשימושים המותרים במגרש מיוחד לפי תוכנית 1722, יש להשיב את הפיקדון לבעליו.
לטענת העותרת, הוועדה המחוזית התעלמה מכך, ועל כן לא יכולה היתה להכריע בהתנגדות העותרת לתוכנית. לגישת העותרת היה על הועדה המחוזית, לקבוע לאור הלכת בג"צ 4914/91
קאסם מנשאדי איראני נ' שר הפנים,
פ"ד מו (4) 749, כי יש לבצע הליך של איחוד וחלוקה שלא בהסכמת בעלים על שני המגרשים נשוא התוכנית, ובמסגרתו צריך היה לקבוע לעותרת זכויות בנייה או תשלומי איזון בגינם.
5. הצדדים הבהירו את הרקע העובדתי שעמד מאחורי העברת מגרש 9 לבעלות עיריית תל-אביב.
כאמור, תוכנית 1631 אשר יזמה העותרת, יצרה את מגרש 9 מחלקות 56 ו-83 שהיו בבעלות משותפת של העותרת ושל אחרים. בגין העברת מגרש 9 לבעלות עיריית תל-אביב, קיבלה העותרת זכויות נדיבות לבניית יחידות דיור במגרשים שנוצרו על פי תוכנית זו. העותרת חתמה מרצונה על כתב התחייבות בלתי חוזרת לטובת המשיבה 2 (שטר מספר 13609/84) ובהמשך על שטר מכר.
ביום 28.10.88 נרשם מגרש 9 בבעלות עיריית תל-אביב. בקשת העותרת להוסיף הערה לגבי אופי הזכות של עיריית תל-אביב, התקבלה, ובמרשם צוין כי מגרש 9 נרשם
"כפיקדון לצורך השלמת מגרש מיוחד מס' 7 שבתוכנית מפורטת 1722".
6. הצדדים נחלקו בשאלת המשמעות של המונח "פיקדון". העותרת, בתילי תילים של טיעונים ופלפולים, שפשטו ולבשו צורה לאורך הדיון בעתירה, ביקשה, מחד גיסא, לבסס את התזה לפיה, הפיקדון והתמורה שניתנה בגינו, אינה שוללת את זכותה הקניינית במגרש 9. לצדה הציגה העותרת מאידך גיסא, תזה אחרת, לפיה הפיקדון אינו קובע את זהות הבעלים של המגרש, אלא עוסק בייעודו של מגרש 9 להשלמת מגרש מיוחד מס' 7.
כך או כך, מקובלת עלי הפרשנות שהוצגה על ידי המשיבות באשר למשמעות המונח "פיקדון".
הוברר, כי מגרש 9 שנוצר, כאמור, בתוכנית איחוד וחלוקה 1631, לא יכול היה בשל גודלו לשמש כמגרש עצמאי לבנייה, ונקבע כי ישמש להשלמה למגרש 7, שלא היה חלק מתוכנית זאת. מגרש 9 הועבר לבעלות עיריית תל-אביב בתמורה לזכויות בנייה.
המונח פיקדון בסעיף 14 לתוכנית 1631 כוונתו, היא, להעביר את מגרש 9 לידי עיריית תל-אביב, על מנת שישמש בבוא העת כמגרש להשלמה עבור מגרש מיוחד מס' 7, שהועבר בהמשך לבעלות מינהל מקרקעי ישראל. כלומר, הפיקדון מתייחס להעברת השטח מבעליו הקודמים לידי עיריית תל-אביב על מנת להבטיח את ייעודו כמגרש להשלמה. מונח זה אינו יוצר זיקה קניינית אל הבעלים הקודם של המגרש.